【摘要】北京市殯葬設施專項規劃(2021年 — 2035年)
京民社管發【2021】52號

目  錄

總  則 1

第一章 規劃理念與目標 5

第二章 規劃要求與策略 12

第一節 框定規??偭?,規范土地利用 12

第二節 補齊制度短板,實現城鄉共享 14

第三節 加強綜合分析,合理確定選址 16

第四節 關注重點問題,完善服務體系 18

第三章 分類布局規劃 20

第四章 分區統籌引導 24

第一節 分區統籌 24

第二節 需求與規模預測 25

第五章 規劃實施保障 29

第一節 加強規劃引導 29

第二節 完善政策機制 30

第三節 推動人文綠色殯葬 34

總  則

第1條 編制目的

為深入落實黨中央、國務院批復的《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》,牢牢把握首都城市戰略定位,建設國際一流的和諧宜居之都,貫徹國家殯葬管理改革的方針政策,完善殯葬設施布局,加強殯葬設施用地規范管理,指導各區殯葬設施專項規劃編制,并為后續各級各類殯葬設施的建設與管理提供依據,按照市委市政府統一部署,由北京市民政局、北京市規劃和自然資源委員會組織編制本規劃。

第2條 指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持以人民為中心的發展思想,圍繞建設創新、惠民、綠色、文明殯葬,踐行新發展理念,全面深化改革,以滿足人民群眾殯葬服務需求為導向,以提升殯葬服務能力和水平為保障,以創新殯葬管理體制機制為動力,擴大殯葬服務供給,優化調整殯葬設施布局,提升殯葬服務管理水平,構建覆蓋城鄉、供給擴大、規范優質的殯葬服務體系,健全黨委領導、政府負責、部門協作、社會參與的協同治理機制,推動形成文明健康、綠色生態的殯葬新風尚,為北京落實“四個中心”城市戰略定位、履行“四個服務”基本職責、實現“建設國際一流的和諧宜居之都”的發展目標提供有力保障。

第3條 規劃理念

1.堅持以人民為中心

把以人民為中心、滿足群眾殯葬需求作為出發點和落腳點,從切實解決好群眾普遍關心的突出問題出發,聚焦群眾殯葬方面的所急所需,堅持推進殯葬改革與完善殯葬服務供給相結合,優化殯葬資源配置,完善殯葬服務網絡,建立基本殯葬服務制度,確保實現人人享有公益性基本殯葬服務。

2.堅持生態文明理念

始終把綠色文明理念貫徹殯、葬、祭全過程,倡導節約資源、綠色生態的安葬方式,尊重生命,維護逝者尊嚴,加強散埋亂葬源頭治理,規范安葬行為,引導節地生態安葬,促進人與自然和諧共生。

3.堅持改革,移風易俗

把尊重生命、傳承精神、生態文明的理念貫穿于殯葬改革全過程,貫徹社會主義核心價值觀,弘揚優秀傳統殯葬文化,發揮禮儀教化作用,把文明節儉治喪、節地生態安葬、文明低碳祭掃轉化為人們的情感認同和行為習慣,樹立殯葬新禮俗、新風尚。

第4條 規劃依據

1.《中華人民共和國城鄉規劃法》

2.《中華人民共和國土地管理法》

3.《中華人民共和國環境保護法》

4.《中華人民共和國文物保護法》

5.《殯葬管理條例》

6.《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》

7.《北京市城鄉規劃條例》

8.《北京市殯葬管理條例》

9.《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》

10.《中共北京市委 北京市人民政府關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》

11.《關于推行節地生態葬的指導意見》(民發〔2016〕21號)

12.《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》(民發〔2018〕5號)

13.其他相關法律法規及政策文件

第5條 規劃范圍

規劃范圍為北京市行政轄區,總面積為16410平方公里。

第6條 規劃期限

規劃期限為2021年至2035年,近期到2025年,遠景展望到2050年。

第7條 重點內容

本次規劃堅持從實際出發,突出規劃層次性及剛彈結合的管控原則,以“定原則、定總量、定結構”為主要任務,確定殯儀館和經營性公墓的分類管控要求,提出公益性公墓的布局原則。公益性公墓的具體布局方案由各區殯葬專項規劃按照本規劃提出的標準和要求進一步研究確定,并結合相關鄉鎮國土空間規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃等明確用地邊界和相關規劃指標,最終實現落圖、落地。

第一章 規劃理念與目標

貫徹殯葬改革方針,落實新總規要求,明確全市殯葬設施建設目標、原則及核心指標,不斷提高殯葬設施建設水平,滿足城鄉居民多層次、多元化的殯葬服務需求,維護逝者尊嚴和公共利益,促進社會主義精神文明和生態文明建設,保障首都殯葬事業健康、可持續發展。

第8條 規劃原則

1.創新理念、示范引領

借鑒國內外殯葬設施規劃、建設和運營管理經驗,以先進的理念指導全市殯葬設施體系構建,堅持高水平規劃、高質量建設,在葬式結構、墓位標準、綠化及配套設施標準、生態化建設、殯葬禮俗等方面,充分發揮首都在全國殯葬行業發展中的示范引領作用。

2.生態優先、綠色發展

堅持生態優先原則,樹立綠色殯葬觀念。加強宣傳引導,完善激勵政策,逐步提高節地生態葬和立體安葬比例,推動葬式結構改革。加大存量用地整合、挖潛力度,提高土地利用效率,嚴控墓位建設標準,減少新增占地需求。落實生態環境和文物保護要求,加強綠化,降低干擾,實現殯葬設施與周邊環境的協調統一。

3.公益惠民、補齊短板

將人民群眾對美好生活的向往向生命全周期延伸,堅持基本殯葬服務公益屬性,確?;練浽岱展娇杉?、群眾受益,妥善處理政府、市場、社會的關系,提高政府公共服務保障能力。完善惠民殯葬政策,促進基本殯葬服務均等化,發揮殯葬改革在保障和改善民生中的積極作用。

4.分類施策、合理布局

統籌平衡,差異配置,分類指導,在框定全市資源總量的基礎上,對不同區位、不同類型的殯葬設施提出差異化配置要求。城市地區以環境提升為重點,降低鄰避效應,推進殯葬設施與城市生活相融合;農村地區以完善公益性公墓建設為重點,保障基本殯葬服務全市覆蓋。

第9條 規劃目標

堅持“?;?、全覆蓋、多層次、可持續”的根本原則,統籌推進城鄉均衡、生態節地、綠色人文、管理規范的殯葬設施規劃建設,為首都殯葬事業的健康、可持續發展提供空間保障。

1.城鄉均衡

構建以基本公益性殯葬設施為重點、以多樣化經營性殯葬設施為補充、城鄉均衡全覆蓋的殯葬設施體系。重點完善公益性安置服務空白地區的設施布局,調整優化基礎薄弱及服務飽和地區的安置資源結構,全面保障城鄉居民安葬需求。

2.生態節地

堅定不移推行殯葬改革,加強供給與需求雙側引導,完善相關配套政策,推動安葬方式從傳統墓穴安葬方式向骨灰格位存放、草坪葬、樹葬、海葬等節地生態安葬方式逐步過渡。

3.綠色人文

提升殯葬設施建設質量,豐富人文內涵與服務功能,提高藝術品位和環境建設水平,形成與“國際一流的和諧宜居之都”目標相適應的環境品質,實現殯葬設施園林化、公園化。

4.管理規范

規范殯葬設施規劃、建設和審批管理制度,將殯葬設施規劃納入相應層級國土空間規劃,健全標準體系,建立多部門協作機制,強化執法監督,構建多層級治理體系,為首都殯葬事業健康發展提供制度保障。

第10條 分期目標

1.近期目標(2025年)

殯葬管理法規制度不斷完善,城鄉均等的殯葬設施體系基本形成,基本實現人人享有基本殯葬服務,生態節地安葬比例穩步提高,殯葬設施用地整治取得階段性進展,多部門協作管理平臺具備雛形,服務人性化、環境園林化水平持續提高。

——加強公益性公墓的布局優化和規??刂?,以分區殯葬設施專項規劃為抓手,進一步厘清現狀、優化設施布局,基本實現公益性公墓服務鄉鎮全覆蓋。

——確?,F有經營性公墓數量不增加、規模不擴大;積極對接相關部門,騰退與禁限建要素矛盾突出占地;提高綠化及配套設施建設水平,全面提高服務質量。

——加強現有殯儀館設備改造,提高節約資源、生態環保、污染物減排能力,加強配套設施及環境建設投入。推進與區域發展定位存在矛盾的殯儀館的搬遷選址工作。

——試點殯儀服務站建設,可與公益性公墓建設相結合,為居民提供便捷的基本喪葬服務。

——以規劃集中建設區和“三沿五區”為重點,穩步推進散墳遷移。

——取消土葬政策區。

——推進智慧殯葬建設,構建殯葬管理服務信息平臺,推動殯葬服務線上線下融合發展。

2.遠期目標(2035年)

殯葬設施體系、服務體系、制度體系、治理體系和文化體系全面建立、協調發展,更好地滿足人民群眾逝有所安的需求,厚養薄葬、文明節儉、生態環保的殯葬新風尚全面形成。

——全面形成城鄉覆蓋、均衡優質的殯葬設施體系,全面保障城鄉居民多層次、多元化安葬服務需求。

——經營性公墓全面實現園林化建設,服務水平進一步提高,提供多樣化、個性化、科技化殯葬服務。

——殯儀館規模與布局基本穩定,綜合殯儀服務能力、園林化建設水平、環境融合發展質量達到國際先進水平。

——有序開展殯儀服務站建設,形成原則上以鄉鎮為單元的城鄉殯儀服務網絡,滿足城鄉居民文明治喪需求。

3.遠景目標(2050年)

殯葬改革不斷深化,城鄉均等的高質量殯葬設施體系全面形成,生態節地葬比例不斷提高,智慧化水平持續提升,服務水平與群眾需求和經濟社會發展同步提高,引導城鄉居民樹立文明、現代、生態綠色的殯葬理念,全面實現規劃目標。

第11條 指標與標準

本條規定的各項標準以現行法規標準和政策文件為基礎制定。如后續相關法規標準和政策文件調整后出現與本節標準矛盾的情況,按照從嚴原則執行。

1.節地生態葬比例

大力推行節地生態安葬。推廣不占或少占土地、少耗資源、少使用不可降解材料的節地生態安葬方式。嚴格控制墓位建設標準,不斷提高節地生態安葬比例,引導從依賴資源消耗,逐步向綠色生態可持續發展轉型。至2035年,全市新增骨灰實現100%節地生態化安置。

節地生態葬包括骨灰格位、草坪葬、樹葬、海葬、節地墓位等。

加強宣傳教育和政策引導力度,逐步降低傳統墓穴葬比例。至2035年,全市年新增骨灰安置量中的節地型墓葬、立體葬、生態葬比例力爭達到5:3:2。

公益性公墓應充分發揮引導葬式改革、推廣生態節地安葬的示范帶動作用,進一步控制傳統墓穴葬比例。公益性公墓中的墓葬數量不應高于骨灰安置總量的40%,節地型墓葬、立體葬、生態葬比例按照4:4:2進行引導。

2.公益性公墓服務覆蓋率

建立城鄉均等的基礎殯葬服務體系。加大城鄉公益性節地生態安葬設施建設力度,因地制宜、科學合理規劃選址,提供樹葬、撒散、骨灰存放等多樣化節地生態安葬方式,提高建設管理和服務水平,提高群眾認可度和滿意度。至2035年,全市公益性公墓鄉鎮服務覆蓋率達到100%;新增骨灰公益性公墓安置比例力爭由現狀的30%提升至50%左右。

3.墓位建設標準

安置骨灰的獨立墓位(單穴)占地面積不得超過0.5平方米,綜合占地不得超過2平方米;合葬墓位占地面積不得超過0.8平方米,綜合占地不得超過2.5平方米。骨灰安放格位的單位建筑面積指標不大于0.25平方米,綜合占地不得超過0.5平方米。

綜合占地指集中墓區內每個墓位占用的平均用地面積,計算方法為各類集中墓區的總面積除以該類墓區內可容納的骨灰總量。綜合占地為間接計算型指標,不可直接測量獲得。

集中墓區指某類墓位相對集中分布的區域,包括墓位自身占地(即凈占地)及相鄰的道路和綠化用地,不含集中成片的綠化和配套設施用地。

生態葬用地計入綠化用地(不含海葬)。其中,草坪葬每穴占地面積宜控制在0.1平方米以內,樹葬每穴占地面積宜控制在0.5平方米以內。

安置遺體的墓位(含合葬墓位)占地面積不得超過4平方米。

各類墓位的墓碑高度不得超過地面0.8米,鼓勵墓碑小型化、藝術化或不設碑。

第二章 規劃要求與策略

嚴格控制總量,推進城鄉共享,優化管理層級,強化時序管控,尊重民族習俗,推動殯葬設施規劃建設在普惠化、節地化、生態化、人文化、綠色化方面向更高水平邁進,形成布局合理、功能齊全、惠民公益、綠色生態的殯葬設施網絡。

第一節 框定規??偭?,規范土地利用

第12條 嚴格控制總量

在保障城鄉居民殯葬需求的基礎上,堅持節約集約利用土地,充分利用存量資源,嚴格控制殯葬設施數量及占地規模。至2035年,全市各類殯葬設施占地總規模原則上不再增加(現狀占地規模不含散墳和集中埋葬點)。逐步建立以公益性服務為主體的殯葬設施發展格局,優化公益性公墓布局,壓縮現狀占地,形成與安置容量相適應的發展規模。除特殊情況外,全市原則上不再新增殯儀館和經營性公墓審批,進一步加強規模管控和用地規范化管理。

1.殯儀館:基本保持現狀

現有殯儀館占地規??蓾M足未來長期全市火化處理能力要求。除特殊情況外,至2035年,原則上不再新增殯儀館審批(不含遷建)或擴展占地。

2.經營性公墓:全市資源統籌

現有經營性公墓占地規??蓾M足至規劃期末全市骨灰有償安置需求。除特殊情況外,至2035年,原則上不再新增經營性公墓審批或擴展占地。

3.公益性公墓:合理控制增量

應以安置范圍內的服務人口、公益性骨灰安置比例和散墳遷移任務合理預測公益性骨灰安置需求,嚴格按照葬式結構和占地標準進一步估算安置用地需求。至2035年,力爭將公益性公墓占地總規模壓縮至現狀的70%左右。

根據《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》,未來全市常住人口將長期穩定在2300萬左右,考慮墓位租期屆滿后的循環利用和節地生態安葬方式的推廣普及,預計2035年后,全市殯葬設施總體規模將長期保持穩定,不再出現大規模增長。

第13條 嚴守“紅線”要求

嚴格落實兩線三區、飲用水水源保護區、風景名勝區、自然保護區、森林公園、文物保護單位等禁限建要素管控要求,按照相關法律法規要求,合理確定用地范圍。

禁止建設要素管控線內禁止一切新增殯葬設施建設?,F有設施應系統梳理民政、規劃、建設等部門相關審批手續,與禁建要素主管部門充分協商,逐個制定處理方案。

第14條 嚴格土地用途管制

嚴格落實土地用途管制制度,推進殯葬設施用地管理規范化。新增設施需嚴格按照相關法律法規要求進行土地用途管理?,F有設施需系統梳理民政、規劃、土地和建設相關手續,核實土地權屬、現狀、規劃用地性質和土地租賃合同,確認用地范圍,手續不全部分需補辦相應手續,騰退部分應優先還林還綠。

第二節 補齊制度短板,實現城鄉共享

第15條 打破二元分置,實現城鄉共享

打破城鄉界線,針對過去城市地區過度市場化經營、農村地區依靠農民自我服務導致的高價墓和私埋亂葬屢禁不止等問題,突出公益導向,將公益性骨灰安葬服務對象由農村居民擴展至城鄉居民,打破壟斷、平抑價格,解決供需失衡、結構失調、價格過高問題,補齊城鎮居民無公益性安置服務短板,提高農村地區公墓建設管理水平,確保人人享有公益性基本殯葬服務,實現城鄉殯葬設施共建共享。

加強經營性公墓兜底服務功能。在不宜建設公益性公墓的城市化地區(如中心城區、新城集中建設區),以及人口密度過低、安置需求小于公益性公墓建設最低容量的地區(如山區鄉鎮),鼓勵由臨近的經營性公墓承擔部分公益性骨灰安置任務,節約土地資源,降低運營維護成本。經營性公墓應提供數量不低于10%的保障性生態節地安葬設施用于兜底服務。

第16條 優先保障公益性骨灰安置設施建設

以保障城鄉居民安葬需求為前提,按照節地生態、規模適度、公益惠民原則,優先建設公益性骨灰堂,統籌建設公益性公墓,保障公益性殯葬設施用地,推動形成以公益性為主體、經營性為補充、節地生態為導向、城鄉統籌兼顧的骨灰安置服務供給格局。

第17條 重構管理體系,提升設施管理層級

建立長效管理機制,提升設施管理層級,加強資源統籌。構建“市—區—鄉鎮”三級公益性公墓體系,以市、區為建設審批和資源統籌層級,以鄉鎮為基本管理層級,將村級公墓納入鄉鎮級管理,實現大范圍資源優化配置,避免重復建設,提高管理效率和規范性,提升服務水平。

1.建立村墓鎮管制度

明確公墓管理層級,以區為單位制定公益性公墓規劃建設方案,以鄉鎮為單位統籌規劃實施,由市級進行審定。強化鄉鎮政府管理責任,完善考核辦法,健全評價標準?,F狀村級公益性公墓由鄉鎮政府統一管理、運營,切實扭轉目前部分村級公墓存在的舉辦主體不明、監管不到位、違規對外銷售等問題。

2.完善鄉鎮級公益性公墓建設管理

以鄉鎮級公益性公墓為重點,統籌推進基本殯葬服務全覆蓋。強化公益性公墓鄉鎮集中管理,實現科學合理的骨灰安置容量,提高管理水平,節約集約利用土地資源。鼓勵打破鄉鎮轄區限制,綜合安置需求量、公墓規模合理性和安置服務便利性,統籌劃定鄉鎮級公墓骨灰安置服務范圍。

人口分布分散、交通條件較差、不適宜建設鄉鎮級公墓的地區,可以以村級公益性公墓作為補充。通過設置公益崗位、聘請專業人員等方式,加強后續維護管理,逐步改變農村墓地無人管、環境差等問題。

3.強化市級資源統籌

加強市級層面對全市骨灰安置資源的統籌力度,在全市范圍內進行資源調配,統籌解決中心城區居民公益性骨灰安置需求。

第三節 加強綜合分析,合理確定選址

第18條 多要素綜合確定選址

殯葬設施選址應以滿足相關法律法規和技術標準規定的禁止性要求為前提,統籌考慮人口分布、功能布局、交通區位、文化心理等多方面因素,合理確定用地位置與服務范圍。

人口布局方面,應優先在安置需求較高區域周邊選址,降低交通成本。功能布局方面,應避讓集中建設區、人口密集區、生態功能突出或生態敏感地區,避免功能干擾。交通方面,應優先于高速公路、快速路及干線公路周邊區域選址,方便居民祭掃,但需注意避免緊鄰“三沿”地區,以免造成不良視覺影響。文化心理方面,應與住宅區、村莊、學校、醫院等敏感功能建筑保持適度距離,緩解周邊居民心理壓力。

殯儀館選址應同時滿足衛生防護距離要求。

第19條 強化時序管控,滾動釋放空間資源

1.堅持需求導向,避免盲目占地

結合當地習俗、交通和地理條件,以安葬意愿調查和需求預測為依據,優先選擇意愿強、需求大的地區試點建設公益性公墓,根據試點經驗逐步推廣,避免一次性盲目鋪開,造成土地和資源浪費。

2.分期分批建設,減少環境干擾

以3—5年為周期估算安置需求,分期分批進行墓穴建設,未利用土地應先期用于綠化,原用地性質為農用地或林地的應維持原使用功能。

3.強化動態管控,建立增減掛鉤機制

建立殯葬用地增減掛鉤機制,以保障城鄉居民殯葬服務需求為前提,將禁限建要素和違法違規用地清退釋放出的土地資源與新增公益性公墓用地掛鉤聯動,保持全市殯葬設施用地總量相對穩定,進一步提高公益性公墓的土地節約集約利用水平,實現用地規模穩中有降。公園綠地、林地和耕地中的散墳和集中埋葬點在遷移后應恢復原有功能。

4.優先存量資源

以兼顧安置容量與服務便利度為前提,充分依托現有設施,大力挖潛已占土地資源,盡量避免另行選址新建,減少鄰避影響范圍。新增設施應優先利用減量騰退用地和荒山瘠地。

第四節 關注重點問題,完善服務體系

第20條 明確重點區域,平穩推進散墳遷移

鼓勵結合城鎮化發展和重點功能區建設,對現有散墳和集中埋葬點進行撤并整合和依法改造。堅持“先建墓、后搬遷”的基本原則,以中心城區、“三沿五區”、重點功能區和重大項目建設區為重點,建立治理臺賬,制定實施計劃,平穩推進散墳、集中埋葬點遷移。鼓勵采用生態葬、立體葬的方式進行遷移安置,研究制定相關政策,對采用上述安置方式的權利人給予適度獎勵。

非重點區域的散墳和集中埋葬點,可結合權利人和村集體意愿制定具體處置方案,具備條件的集中埋葬點可就地整改提升為公益性公墓,納入規范管理。

第21條 全面推行火葬,取消土葬政策區

落實國家葬式葬法改革要求,以生態、文明、綠色、環保為原則,全面推行火葬。綜合考慮公益性公墓建設情況和交通條件,在保障人民群眾安葬需求的基礎上,合理制定土葬政策區調整實施計劃。在2025年前取消土葬政策區,實現市域范圍內火葬區全覆蓋,市域遺體火化率達到100%。鼓勵現狀土葬政策區的鄉鎮試點建設殯儀服務站,做好改革過渡期的銜接服務。

第22條 尊重民族習俗,保障多元服務需求

尊重少數民族喪葬習俗,維護民俗團結和社會穩定。按民族習俗實行土葬的,應在少數民族公墓集中埋葬。鼓勵允許土葬的十個少數民族群眾自愿選擇火葬。

少數民族骨灰安置設施的建設管理應參照一般公墓,少數民族鄉鎮和村可建立公益性公墓,并加強規范化管理。加強少數民族節地生態葬法研究和傳承創新,推行綠色土葬,使用可降解棺材或包裹物,推動地面標志物生態化、微型化。

研究制定尊重和保護少數民族合法權益、規范少數民族殯葬工作的地方性法規,對少數民族殯葬用地、經營服務、喪葬事務管理等問題做出規范性規定。

第23條 加強政務保障,支撐政治中心建設

提高現有殯葬設施對國家黨政機關重大喪事活動及安葬需求的保障能力。提升八寶山殯儀館環境品質和配套設施建設水平,提高對國家黨政機關重要喪事活動的保障能力。提升八寶山革命公墓環境質量,加強悼念瞻仰、愛國主義教育、政德教育和生命文化教育功能,建設成為全國規格建制最高、紅色教育資源最為豐富的園林式公墓。

第三章 分類布局規劃

以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性為前置條件,按照布局要求和建設標準,對殯儀館和經營性公墓進行分類規劃,對公益性公墓建設提出引導性要求,統籌平衡區域資源,補齊局部供給短板,推進全市殯葬設施布局優化,構建覆蓋城鄉的殯葬設施體系。

第24條 殯儀館

規劃殯儀館基本維持現狀總體格局和占地規模,原則上不再新增審批(不含遷建)。按照遷建型和保留型2類,分類提出殯儀館規劃管控要求。

1.遷建型

遷建型殯儀館指需另外選址建設的殯儀館??紤]到殯葬設施特殊性,遷建型殯儀館近期可保留現狀用地及使用功能,遠期結合周邊規劃實施時序,適時啟動選址及搬遷工作。新館的選址建設需符合相關規劃及規范標準。

2.保留型

保留型殯儀館指現狀保留的殯儀館。

(1)確定用地范圍

應在騰退違法違規占地、協調處理禁限建要素矛盾用地并補辦相關手續后,確定規劃用地范圍。范圍一經確定,原則上在2035年以前不再調整。

(2)合理控制處理量

通過預約限流等手段,適度控制年火化量1.5萬具以上的大型殯儀館的遺體處理量,避免人群過度集中,影響正常運營管理。

(3)優化提升配套水平

部分殯儀館存在配套服務設施不足(包括停靈、守靈、遺體告別場地和停車場等)、綠化及環境品質不高等問題,應按照本規劃及相關規范標準要求,合理配置配套服務設施,提高綠化水平,提升殯儀服務質量。

第25條 經營性公墓

經營性公墓服務全市居民,以承擔骨灰有償安置為主,兼顧公益性兜底服務功能。嚴控經營性公墓規??偭?,除特殊情況外,全市原則上不再新增審批。按照嚴控型、限容型和保留型3類,分類提出經營性公墓規劃管控要求。

各類經營性公墓應在明確治理方案、騰退違法違規占地、協調處理禁限建要素矛盾用地并補辦相關手續后,確定規劃用地范圍。范圍一經確定,原則上在2035年以前不再調整。

1.嚴控型

嚴控型公墓指與禁止建設要素沖突較大的公墓。應停止新增建設,與禁建要素主管部門充分協商,進一步研究制定壓縮用地、生態化改造、局部騰退或搬遷的具體方案。無法搬遷的公墓應加強已安置墓區的生態化改造,已安置墓穴租期屆滿后原則上不再續租,逐步縮小墓區規模,保留必要的配套設施用地。

2.限容型

限容型公墓指位于生態敏感地區、墓區比例過高、建設適宜性較差或與周邊地區功能定位存在一定矛盾的公墓。應降低開發強度,嚴控集中墓區規模,以現狀資源挖潛為主,可新增少量墓位。

3.保留型

保留型公墓指與禁限建要素基本無矛盾、建設適宜性較好、與周邊地區功能定位無矛盾且未利用空間較為充足的公墓。在規劃用地面積不擴大的前提下,可適度增加墓位。

第26條 公益性公墓

公益性公墓主要服務轄區居民。全市現有公益性公墓占地規模已超出規劃期末骨灰安置需求,但空間布局不盡合理,占地超標、局部扎堆問題較為突出,安置服務覆蓋率不高,需在整體規模壓縮的前提下,進行局部優化和補充。

1.節約用地,控制總量

合理估計新增骨灰安置量和散墳、集中埋葬點遷移需求,實現與安置需求相適應的占地規模。至2035年,力爭將全市公益性公墓占地規模壓縮至現狀的70%左右。

2.鄉鎮統籌,合理配置

以鄉鎮行政轄區為基礎,綜合考慮服務人口規模,統籌配置公益性公墓。原則上,每個鄉鎮可建設一處鄉鎮級公益性公墓,屬于現狀已建成多處并已投入使用、保障少數民族特殊需求、承擔大量散墳遷移或轄區外安置任務等特殊情況的,可按照相關標準與要求提出合理的規劃建設方案。鼓勵打破鄉鎮轄區限制,人口規模較小的鄉鎮的可與相鄰鄉鎮合建,人口分布較為分散的地區可以村級公益性公墓進行補充。

3.適宜規模,集約高效

公益性公墓的建設規模應根據服務范圍內的骨灰安置需求合理確定,最大骨灰容量不應超過20000個、占地規模不超過3公頃,最小骨灰容量不宜小于5000個,規模過低不利于集中管理,容易造成運營困難。

本規劃僅提供公益性公墓設置標準和建設引導,需要在后續分區專項規劃、鄉鎮國土空間規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃等規劃中進一步明確布局、落實用地。

第27條 殯儀服務站

目前全市尚無由民政部門審批建立的殯儀服務站,需要結合全市取消土葬區改革工作的推進,進一步明確服務內容、設置標準和規劃布局,試點以鄉鎮為單位建設殯儀服務站,滿足群眾由土葬轉變為火化帶來的殯、葬、祭全流程服務改變需要的遺體入殮、暫存、守靈、告別和祭奠等服務,也可與公益性公墓設施建設結合。

第四章 分區統籌引導

細化分解全市殯葬設施建設任務,明確殯儀館、經營性公墓和公益性公墓分區域統籌引導要求,提出公益性公墓安置需求和用地規模預測標準,系統指導后續相關規劃和設計方案編制。

第一節 分區統籌

第28條 殯儀館統籌

加強殯儀館火化服務的全市統籌。通過預約限流、疏導分流等措施,引導年火化量1.5萬具以上大型殯儀館的火化需求向臨近殯儀館適度分流,避免人流、車流過度聚集。加強相關鼓勵政策研究,引導火化需求合理分散。

第29條 經營性公墓統籌

經營性公墓遵循市場主導、自愿選擇的基本原則,各區供給情況與安置需求無對應關系?,F狀經營性公墓大多位于西部和西北部淺山區,有利于對西部、北部各區及中心城區居民的服務保障,但對通州區、順義區、平谷區等東部地區的服務能力相對較差。在嚴控經營性公墓規模的總體要求下,東部地區應加強移風易俗宣傳,在規范公益性公墓建設管理的前提下,引導經營性公墓需求向公益性公墓轉移,縮小或平衡經營性公墓需求缺口,方便百姓就近祭掃。

第30條 公益性公墓統籌

公益性公墓在存量空間整體充裕的情況下,局部地區仍面臨較大缺口,如中心城區、密云區和通州區等。針對不同區的不同特點,提出差異化的公益性安置資源統籌策略。

中心城區安置缺口主要通過經營性公墓兜底服務進行補充,兜底服務部分基本可以滿足中心城區居民的新增公益性骨灰安置需求。對于散墳治理部分的安置缺口,考慮居民就近祭掃的治喪習俗,允許散墳治理任務較重的區建立公益性公墓進行集中安置,首都功能核心區禁止公墓建設。

中心城區以外的區,堅持規??刂婆c短板補充相結合的基本原則,對于存量空間超出安置需求的區和鄉鎮,應加強未利用空間的規模管控;對于存在安置缺口的區和鄉鎮,可按照本次規劃確定的標準和要求,適度新建公益性公墓。

第二節 需求與規模預測

本節對公益性公墓安置需求和用地規模預測方法進行了詳細說明,以規范并指導后續相關規劃和設計方案的編制工作。

第31條 安置需求預測

骨灰安置需求主要包括新增骨灰和散墳(集中埋葬點)遷移兩部分。

1.新增骨灰

新增骨灰安置量根據服務范圍內的人口數量、死亡率、安置率、公益安置比例、服務系數等要素預測得出。按以下公式測算:

新增骨灰安置量(份)=服務人口(人)×年死亡率(‰)×安置率(%)× 公益安置比例(%)× 服務系數(份/人)

公式要素解釋:

(1)服務范圍:公益性公墓需在審批手續中指明服務范圍,原則上應以區、鄉鎮或村為基本單元,可跨單元共建共享,但服務范圍不可重疊。

(2)服務人口:服務人口為服務范圍內的常住人口,應按照戶籍人口、常住外來人口兩類分別統計。

(3)死亡率:需至少分析服務范圍內常住人口前三年的死亡情況。有條件的地區應分別統計戶籍人口和常住人口死亡情況,延長分析周期,并綜合考慮人口年齡結構特征,合理預測規劃期內死亡人口數量。

(4)安置率:指服務范圍內骨灰安置總量占死亡人數的比例,戶籍人口安置率可按100%估計,常住外來人口安置率應參考歷史情況和發展趨勢綜合確定。近年全市常住外來人口安置率約10%左右。

(5)公益安置比例:指公益性公墓骨灰安置量占服務范圍內骨灰安置總量的比例,應根據居民骨灰安置意愿調查合理確定。如無調查作為支撐,城鎮地區可按骨灰安置需求總量的10%—30%估算,農村地區可適度提高估算比例。

(6)服務系數:指服務年限,應結合規劃期限與墓位使用期限綜合確定,原則上不超過20年。

2.散墳(集中埋葬點)遷移

各區在編制相關規劃或殯葬設施設計方案時,應對轄區內散墳和集中埋葬點情況進行排查,梳理占地面積、墳墓數量和形成時間等基本情況,制定詳細的遷移方案和實施計劃。

第32條 用地規模估計

公益性公墓用地由集中墓區用地、配套設施用地和集中綠地三部分組成??傆玫匾幠R怨腔野仓萌萘繛榛A,按照以下公式測算:

總用地規模(公頃)= 骨灰安置容量(份)× 穴均綜合占地(平方米/份)÷ 集中墓區比例(%)÷ 10000

可參考以下兩個情景的穴均占地情況,快速估算用地規模。

1.規劃期末目標穴均占地面積

以公益性公墓葬式結構引導值(節地型墓葬、立體葬、生態葬安置比例4:4:2)和墓位建設標準(節地型墓葬按雙穴估算)為例,新建公益性公墓的穴均綜合占地面積約0.7平方米,穴均總占地面積約1.1平方米(集中墓區用地比例按65%估算)。

2.規劃期內平均穴均占地面積

考慮葬式結構由現狀(近年全市節地型墓葬、立體葬、生態葬安置比例約8.5:1:0.5)向目標逐漸過渡的動態過程,規劃期內平均穴均綜合占地面積約0.9平方米,穴均總占地面積約1.4平方米(集中墓區用地比例按65%估算)。

穴均綜合占地的用地統計范圍為集中墓區。穴均總占地的用地統計范圍為公墓總用地,計算方法為公墓總用地規模除以骨灰安置容量。

第五章 規劃實施保障

堅持規劃引領,完善政策機制,加大宣傳力度,提高建設水平,推廣大數據、“互聯網+”等創新技術在殯葬領域的應用,明確近期重點任務,推動全市殯葬設施布局合理、運行有序,保障各項建設與管理按照規劃有效實施。

第一節 加強規劃引導

第33條 堅持規劃引領

1.建立健全殯葬設施規劃體系

將殯葬設施規劃建設納入國土空間規劃體系,落實殯葬事業改革和節約土地資源的總體要求,科學預留殯葬設施用地,優化殯葬設施布局,保障殯葬事業可持續發展。各類殯葬設施的新建、改建和擴建工程必須在符合規劃的前提下進行。

2.加強相關規劃間的銜接與統籌

加強殯葬設施規劃與國民經濟和社會發展規劃的銜接,將殯葬重大項目、重點工程納入統籌;加強殯葬設施規劃與民政事業發展規劃、殯葬事業發展規劃的統籌,確保殯葬設施規劃任務與殯葬事業發展目標相協調,與民政中心工作相契合,多規統籌,形成合力,共同推動殯葬事業可持續發展。

第34條 建立評估維護機制

結合全市城市體檢評估工作,建立殯葬設施規劃實施評估機制。對規劃確定的節地生態葬比例、公益性公墓服務覆蓋率等核心指標,以及已用和未用資源情況、安置需求和供給能力進行定期評估,以評估結果作為下一個階段建設規劃編制和規劃實施的重要依據。

結合評估結果,開展規劃動態維護。采取完善規劃實施機制、優化調整建設規劃和年度實施計劃等方式,確保專項規劃確定的各項內容得到落實,并對規劃實施工作進行反饋和修正。

第35條 探索土地復合利用

在符合相關法律法規的前提下,探索在林地、草地等適當場所劃定一定區域進行林地、草地與墓地復合利用,實施節地生態安葬。土地復合利用應以不改變林地原有用途為前提,骨灰容器、埋深、標志物形式、配套設施建設等具體要求由民政部門與園林綠化主管部門、規劃自然資源主管部門共同研究確定。

第二節 完善政策機制

第36條 完善制度標準

堅持問題導向,緊扣實踐需求,圍繞重點問題,進一步完善殯葬設施規劃建設、喪事活動管理、殯葬行政執法等方面的標準和規范,建立健全殯葬管理制度體系。

待《殯葬管理條例》修訂完成后,配合立法部門及時啟動《北京市殯葬管理條例》的修訂工作,制定公墓管理辦法、殯儀服務站管理辦法和建設標準、骨灰節地生態安葬規范等地方標準和規范文件,明確經營性公墓風險防范和后期維護管理、公益性公墓建設管理等核心內容,規范殯葬建設管理,為加快現代殯葬轉型提供法制保障。

第37條 嚴格審批管理

落實“誰審批誰監管”工作要求,明晰審批管理權限,嚴格以規劃為依據審批殯葬設施和開展建設活動?,F狀規模較大的集中埋葬點可就地整理提升為村級公益性公墓,按規定流程補辦審批手續;未申請提升為公益性公墓的,參照散墳管理,逐步遷移至公益性公墓。

第38條 強化部門協作

堅持黨委領導、政府負責、部門協作、社會參與、法制保障的工作原則,加強力量統籌、資源整合和政策銜接,明確職責分工,完善政策措施,加強目標考核,強化責任落實,形成權責清晰、齊抓共管、治理有效的協同監管機制。由民政部門發揮牽頭作用,主動協調規劃與自然資源、財政、發改、園林綠化、生態環境、文物、住建、物價、司法、工商、民族宗教、衛生等有關部門,通過定期召開會議、通報工作情況、聯合督查執法等方式,逐漸整合形成一套行之有效的協作機制,規范對殯葬設施規劃建設的管理、監督和處罰程序。鄉鎮政府、街道辦事處和村(居)委會依法做好殯葬相關工作,有效解決殯葬領域重點難點問題,形成推動殯葬改革發展的合力。

第39條 完善基本殯葬服務制度

以?;?、普惠性、均等化為目標,強化殯葬服務公益屬性,加強政府責任與投入,將基本殯葬公共服務和殯葬管理工作經費列入財政預算。建立完善基本殯葬公共服務制度,結合實際制定基本殯葬服務項目清單,將遺體接運、暫存、火化、骨灰寄存、生態安葬等治喪基本服務項目納入清單,優先保障重點優撫對象和特困人員、最低生活保障對象以及其他困難群眾免費享有。同時,根據群眾需求狀況,適時增加新的服務項目、不斷擴大覆蓋人群、提高保障標準。完善節地生態安葬獎補制度。

第40條 強化疫情應對措施

切實做好疫情期間防控,加強機構工作人員安全防護,嚴格落實設備和工作場所消毒、通風等防控措施,嚴格按照操作流程處置疫情感染遺體,設立專用通道和專用火化爐。嚴控疫情期間殯葬活動規模,從嚴從簡舉辦,嚴格吊唁過程管理。制定疫情期間祭掃高峰應急處置預案,通過預約分時限流、倡導網上祭掃、提供代為祭掃服務、暫停群體性祭掃活動等多種形式,減少人員聚集活動,防治交叉感染。

強化殯葬設施對疫情防控的主動應對能力。遷建型殯儀館的選址工作需充分考慮與服務需求中心(包括人口密度中心、轉染病醫院等)的距離關系,縮短運送距離,降低傳染風險,并結合相關規劃,對遺體接運主要通道進行預先設計,保障遺體在非常時期得到及時處理。在建筑設計階段,對專用通道、專用火化爐、特殊骨灰寄存設施、限流及測溫設備等的空間需求進行提前考慮,防患于未然。

第41條 加強執法監督

強化監督管理,嚴格建設審批,嚴控規??偭?,嚴肅查處未批先建、私自擴大用地規模、建設銷售超標墓穴等新增違法違規行為,穩妥有序處理存量違法違規問題,逐步形成規范化、法制化殯葬設施管理體系。

推進執法重心下移,加大區級殯葬執法能力建設,加強執法力度。提高一線執法隊伍、執法人員能力建設,完善執法標準規范,配齊配全執法設備裝備,綜合運用信息化、智能化手段,提升殯葬執法監管的科技化水平。推動審批許可、年檢年報、執法檢查等信息數據互聯共享,形成問題聯治、工作聯動、違法聯懲的工作機制,構建政府監管、行業自律、社會監督“三位一體”的殯葬設施執法檢查體系。建立健全合法公墓年度執法檢查制度,及時查處取締非法殯葬設施,加大對違法行為人的聯合懲戒力度,確保殯葬設施專項規劃順利推進實施。

第42條 構建治理體系

加強基層治理能力建設,提升治理效能。在持續完善基層殯葬服務保障條件基礎上,注重發揮基層黨組織、紅白理事會等社區社會組織作用,設立殯葬信息員,建設好基層殯葬服務管理的平臺和機制,打通政策落實“最后一公里”。

加強殯葬系統干部素質提升,提高治理能力。通過多種途徑、多種形式加強殯葬系統干部職工在職培訓、業務交流及黨紀法規教育學習,提高應對殯葬改革復雜局面、解決棘手問題的能力,提高綜合治理、依法治理、系統治理、源頭治理水平。

第43條 加強督查考核

加強殯葬工作政策落實情況的督查考核,定期或不定期地對是否存在對違規土葬、散埋亂葬行政不作為的問題,是否能夠及時跟進對殯葬服務機構的事中事后監管,是否能夠落實惠民扶持政策等問題進行檢查,對發現的問題逐項整改,加強跟蹤分析和通報。建立健全殯葬工作考核評價機制,把火化率、節地生態安葬率、火化設施設備更新改造率、公益性公墓服務覆蓋率等衡量改革發展成效的重要指標納入考核范圍。

第三節 推動人文綠色殯葬

第44條 推進移風易俗

強化政策激勵與宣傳引導,提高群眾認同度參與度,持續推進移風易俗。

以殯葬服務機構和社區為平臺,充分發揮新媒體傳播優勢,深入宣傳殯葬法規政策,培育推廣新型殯葬禮儀,普及科學知識,傳遞文明理念,引導群眾轉變觀念、理性消費、革除陋俗,樹立厚養薄葬、文明節儉、生態環保的殯葬新風尚。宣傳厚養薄葬生命禮儀觀念,引導安置形式由保留骨灰向不保留骨灰逐步過渡。

推廣“殯”“葬”分離,試點建設殯儀服務站,就近為居民提供集中治喪場所,合理設置祭掃專門區域,引導群眾文明治喪、低碳祭掃。

把移風易俗與美麗鄉村建設相結合,研究制定本地喪葬禮儀規范指引,指導完善村規民約,明確陋習與新風的界限。穩妥有序推進散埋亂葬治理,改善農村社區環境,遏制大操大辦、相互攀比等陳規陋習。

針對殯葬改革工作的特殊性和敏感性,堅持改革力度、發展速度、群眾承受程度相結合,傾聽群眾意見呼聲,持續穩步推進移風易俗。堅持疏堵結合,針對基本殯葬服務保障、生態節地安葬獎勵、文明祭祀行為引導等重點方面,加快出臺鼓勵性、引導性政策措施,完善服務設施,提升服務管理水平,以先進的設施、優質的服務、有力的保障贏得群眾的認可與支持。

第45條 加強精細化設計

以藝術化設計改變公眾對殯葬設施的固定印象,提升殯葬設施與景觀環境的協調性,提高環境美學品味,有機融入自然、生命和藝術主題,打造融綠色、生態、人文為一體的現代化生態殯葬設施。提高公墓綠化水平,充分發揮綠色植物在美化環境、舒緩氣氛、降塵降噪等方面的積極作用。加大配套設施建設和管理維護力度,從使用者需求出發,對等候區、休息室、追思場所、洗手間、殯葬用品銷售區等配套服務設施進行合理設計和布局,優化祭掃服務體驗。

第46條 植入多元功能

加強多元功能植入,使殯葬設施融入城市生活,實現從消極空間向積極場所的轉變??梢悦思o念、博物館、生命教育和愛國主義教育等作為主體功能,適度引入餐飲、短時客房、活動場地、紀念品銷售等配套功能。通過核心功能、主體功能與配套功能的有機組織,改變傳統殯儀活動陰沉、刻板的氛圍,通過告別與祭奠,加深公眾對生命與死亡的理解。

第47條 完善交通支撐

建立以公共交通為導向的殯葬設施交通支撐系統,多途徑保障高峰期公眾祭掃需求。在公共交通方面,殯葬設施周邊應至少規劃1條公交線路。在祭掃高峰期,應有針對性地提高發車頻率,規模較大的公墓應開通臨時祭掃專線。在道路交通方面,提高設施周邊道路硬化水平,相鄰道路等級應在支路等級以上,紅線寬度不小于20米。在停車管理方面,應根據服務容量合理配建停車設施,規模較大且用地緊張的,可將停車場與公交場站結合建設??紤]祭掃平高峰停車需求差距,鼓勵將停車設施與綠化結合設置,避免過度建設停車場造成土地浪費;鼓勵在祭掃高峰期合理利用路側停車位及周邊設施保障停車需求。

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